Содержание

1. Введение


2. Полномочия органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации 


3. Полномочия органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленные законодательством субъектов Российской Федерации


4. Заключительные положения

1. Введение

В настоящее время общие подходы к организации финансового контроля сформулированы в Лимской декларации  руководящих принципов финансового контроля, принятой на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 года в городе Лиме (республика Перу)[1]. Декларация закрепляет мнение о том, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами.

Лимская Декларация указывает, что для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового контроля, независимость которого должна быть закреплена в законодательном порядке. Это в равной степени распространяется на субъекты федеративных государств, особенно там, где они обладают высокой степенью суверенности, в первую очередь в бюджетно-финансовой сфере, как это имеет место в России.

В пункте 4 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве одного из основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации закреплено осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 5 пункта 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов.

В соответствии с пунктом 1.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой на IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 года, главной целью деятельности таких контрольных органов в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.

Для достижения таких целей органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – контрольные органы субъектов Российской Федерации), наделяются соответствующими полномочиями.

В соответствии со статьями 7 – 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится определение основ осуществления контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, установление порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета; к ведению субъектов Российской Федерации относится установление порядка осуществления контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством определяются основы осуществления бюджетного контроля, в соответствии с которыми в каждом субъекте Российской Федерации принимаются акты, непосредственно определяющие порядок осуществления контроля за исполнением соответствующих бюджетов.

2. Полномочия органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации

Статья 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет предмет финансового контроля, осуществляемого контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что в указанную статью Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральным законом Российской Федерации от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (с последующими изменениями) был внесен ряд изменений, до настоящего времени не учтенных в некоторых нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность соответствующих контрольных органов. В соответствии с действующей редакцией статьи 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации в предмет финансового контроля входят:

1) операции с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов;

2) операции со средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов;

3) соблюдение получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Пунктом 3 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что полномочия контрольных органов субъектов Росcийской Федерации  определяются законами этих субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что контрольные органы субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

В части 2 пункта 2.1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что контрольные органы субъектов Российской Федерации вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в законодательстве Российской  Федерации отсутствует определение понятия «форма финансового контроля». На практике при применении норм, связанных с финансовым контролем, под его формой понимаются способы организации, осуществления и закрепления результатов контрольных процедур (этапы контрольной деятельности, документы их оформляющие, итоговые документы, выносимые по результатам контрольной деятельности). Основными формами финансового контроля считаются ревизия и проверка.
Вместе с тем, до принятия Федерального закона от 5 августа 2000 года    № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (с последующими изменениями), в Бюджетном кодексе Российской Федерации действительно в качестве видов форм финансового контроля использовались «проверка» и «ревизия», но в последующем они были заменены только «проверкой».
Порядок проведения таких проверок Бюджетным кодексом Российской Федерации не установлен, однако установлен ряд случаев, когда проведение проверки контрольным органом субъекта Российской Федерации обязательно.

Так, подпунктом 3 пункта 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, обязательно проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации.

Абзацем 2 пункта 2 статьи 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что контрольным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктами 4 и 5 этой статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольный орган субъекта Российской Федерации готовит заключение на отчет об исполнении бюджета на основании данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, которое направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и одновременно в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 4 пункта 2 статьи 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации помимо проведения  внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, контрольным органом субъекта Российской Федерации по обращению представительного органа поселения может осуществляться внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения.

Бюджетным кодексом Российской Федерации  к полномочиям контрольных органов субъектов Российской Федерации отнесено не только проведение проверок, но и выполнение ряда других функций. Например:

1) пунктом 12 статьи 145 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что контрольные органы субъектов Российской Федерации проводят экспертизу проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. В абзаце 3 пункта 1 статьи 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения (в том числе порядок проведения экспертизы таких проектов) определяется для бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. На территории Свердловской области таким законом является Закон Свердловской области от 25 ноября 1994 года № 8-ОЗ «О бюджетном процессе в Свердловской области» (с последующими изменениями). В других субъектах Российской Федерации также приняты аналогичные законы, например, Закон Ульяновской области от 29 ноября 2005 года № 130-ОЗ          «О бюджетном процессе в Ульяновской области» (с последующими изменениями), Закон Тюменской области от 12 октября 2001 года № 426  «О бюджетном процессе в Тюменской области» (с последующими изменениями);

2) в соответствии с пунктами 5 и 6 статьи 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации ежегодно не позднее 15 апреля текущего года высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, для подготовки заключения на него. Орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него в течение 1,5 месяцев и представляет соответствующее заключение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок подготовки заключения по результатам проведения государственного финансового контроля  в ходе рассмотрения отчета об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда на территории Свердловской области определен Законом Свердловской области от 25 ноября 1994 года № 8-ОЗ «О бюджетном процессе в Свердловской области» (с последующими изменениями);

3) в соответствии с пунктом 2 статьи 231 Бюджетного кодекса Российской  Федерации при выявлении контрольными органами субъекта Российской Федерации фактов нецелевого использования бюджетных средств, проводится блокировка расходов бюджета. Такой механизм применяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в случае нецелевого использования бюджетных средств муниципалитетами. Однако необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 3.1. статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (с последующими изменениями), статья 231 Бюджетного кодекса Российской  Федерации признается утратившей силу с 1 января 2010 года;

4) в соответствии с абзацем 15 статьи 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении бюджетной сметы контрольного органа субъекта Российской Федерации, такой орган одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации представляет свой проект соответствующей бюджетной сметы.

На основании изложенного, можно сделать вывод, что основными полномочиями контрольных органов субъектов Российской Федерации являются проведение внешних проверок и экспертиз, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации и соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

3. Полномочия органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленные законодательством субъектов Российской Федерации 

Контрольные органы субъектов Российской Федерации  решают задачи и выполняют функции, во многом аналогичные со Счетной палатой Российской Федерации. Основными нормативными актами, регулирующими деятельность Счетной палаты Российской  Федерации, являются Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон Российской  Федерации от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»  (с последующими изменениями).

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля,  образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках  задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации обладает организационной и функциональной независимостью. Счетная палата Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. В процессе реализации своих основных задач Счетная палата Российской Федерации осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Вполне обоснованным является то, что в качестве основы и примера правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, используются нормативно-правовые акты, определяющие статус, функции и полномочия Счетной палаты Российской Федерации, как органа, созданного представительным и законодательным органом Российской Федерации, и являющегося внешним по отношению к исполнительной власти. Именно поэтому многие законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие статус и полномочия органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти, в большой части совпадают по структуре и содержанию с Федеральным законом Российской Федерации «О Счетной палате».

В качестве примера можно рассмотреть Закон Тюменской области от     20 мая 1996 года № 42 «О Счетной палате Тюменской области» (с последующими изменениями), Закон Архангельской области от 19 декабря 1996 года № 13-5-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов» (с последующими изменениями) и Закон Ульяновской области от 10 октября 2008 года № 170-ОЗ «О Счетной палате Ульяновской области».

Указанные законы субъектов Российской Федерации имеют одинаковую структуру, аналогичную структуре Федерального закона Российской Федерации «О Счетной палате», и состоят из следующих основных разделов:

1) общие положения;

2) состав и структура Счетной платы;

3) порядок деятельности Счетной палаты.

К основным видам деятельности Счетной палаты Архангельской области (статья 6 Закона «О Контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов») и Счетной палаты Тюменской областей (статья 9 Закона  «О Счетной палате Тюменской области») отражающим их полномочия,  отнесены:

1) организация и проведение оперативного контроля за исполнением областного бюджета в отчетном году;

2) проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям областного бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) экспертиза проектов областного бюджета, законов и иных нормативно-правовых актов, договоров области, областных и иных программ, затрагивающих вопросы областного бюджета и финансовых средств области;

4) анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в областную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

5) подготовка и представление заключений по исполнению областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в отчетном году;

6) подготовка и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В то же время анализ показал, что указанные положения законов субъектов Российской Федерации не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку в них не учтены изменения, внесенные в его статью 157 Федеральным законом Российской Федерации от   26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (с последующими изменениями).

С точки зрения полноты регулирования отношений в данной сфере наиболее удачным является Закон Ульяновской области «О Счетной палате Ульяновской области» Согласно статье 10 указанного Закона к основным видам деятельности Счетной палаты, отражающим ее полномочия,  относятся следующие:

1) проведение аудита эффективности использования средств областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

2) организацию и проведение оперативного контроля за исполнением областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

3) проведение контроля за использованием бюджетных средств, выделенных муниципальным образованиям из областного бюджета;

4) проведение комплексных ревизий и тематических проверок исполнения областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

5) экспертизу проектов областного бюджета, проектов бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, иных законодательных актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Законодательного Собрания, а также проектов долгосрочных целевых программ;

6) анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса;

7) проведение внешней проверки годового отчета об исполнении областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

8) осуществление контроля за соблюдением порядка управления и распоряжения объектами, находящимися в государственной собственности.

Кроме того, законами указанных субъектов Российской Федерации определяются пределы контрольных полномочий Счетных палат (статья 8 Закона «О Контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов», статья 12 Закона  «О Счетной палате Тюменской области», статья 13 Закона «О Счетной палате Ульяновской области»), фактически совпадающие между собой. В соответствии с указанными статьями законов субъектов Российской Федерации контрольные полномочия Счетных палат распространяются на все органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, в том числе их аппараты и учреждения, на территориальные государственные внебюджетные фонды. Контрольные полномочия Счетных палат распространяются также на органы местного самоуправления и иные органы и организации, если они получают, перечисляют, используют средства бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации или используют их государственную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные в соответствии с законодательством таких субъектов Российской Федерации налоговые и иные льготы и преимущества.

В законах субъектов Российской Федерации отдельно урегулирован вопрос предоставления Счетным палатам информации и документов, необходимых для проведения соответствующих проверок (статья 8 Закона «О Контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов», статья 9 Закона  «О Счетной палате Тюменской области», статья 14 Закона «О Счетной палате Ульяновской области»). В соответствии с указанными статьями законов субъектов Российской Федерации  Счетные палаты  в установленном законодательством порядке вправе запрашивать у государственных и иных органов и организаций, на которых распространяются их контрольные полномочия, информацию, необходимую для обеспечения их деятельности. При проведении проверок Счетные палаты получает от проверяемых лиц все необходимые документы и информацию по вопросам, входящим в их компетенцию. Непредставление или несвоевременное представление в Счетные палаты сведений (информации), предусмотренных законодательством и необходимых для осуществления их законной деятельности, а равно представление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде влекут за собой ответственность, установленную законодательством.

Отдельного внимания заслуживает вопрос взаимодействия органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с другими контрольными органами. В ряде субъектов основы такого взаимодействия определяются только для органов, созданных на уровне соответствующего субъекта, не затрагивая вопросов взаимодействия с федеральными органами и их территориальными подразделениями. Так, например, в статье 22 Закона Ульяновской области «О Счетной палате Ульяновской области» установлено, что «органы государственного финансового контроля Ульяновской области, иные контрольные органы Ульяновской области обязаны оказывать содействие Счетной палате, представлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок». Аналогичные правила установлены в Законе Владимирской области от 4 декабря 1995 года № 16-ОЗ «О Счетной палате Владимирской области» (с последующими изменениями).

В некоторых субъектах Российской Федерации указывается на возможность взаимодействия, в том числе, и с территориальными отделениями федеральных органов (например, в статье 22 Закона  «О Счетной палате Тюменской области»). Но вместе с тем в этом законе  не устанавливается порядок такого взаимодействия, то есть он определяется в соответствии с общими требованиями законодательства Российской Федерации. Аналогичные правила установлены в Законе города Москвы от 1 ноября 1995 года № 23-73 «О Контрольно-счетной палате Москвы» (с последующими изменениями).

Однако в ряде субъектов Российской Федерации при определении правил взаимодействия между контрольными органами субъектов Российской Федерации и другими контрольными органами, в нарушение норм законодательства Российской Федерации (например, статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями) определяющей, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, этим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами) определяются обязанности территориальных подразделений федеральных органов. Так, например, в статье 15  Закона Архангельской области «О Контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов» установлено, что прокуратура оказывает содействие в работе контрольно-счетной палаты, предоставляет по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Аналогичные нормы встречаются и в законах иных субъектов Российской Федерации. Например, в статье 20 Закона Кировской области от 2 июня 2005 года № 332-ЗО «О Контрольно-счетной палате Кировской области» (с последующими изменениями).

К особым полномочиям контрольных органов субъектов Российской Федерации следует отнести  предусмотренную в ряде субъектов Российской Федерации возможность направления ими представлений и предписаний проверяемым органам и организациям для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства (статьи 23 и 24 Закона Ульяновской области «О Счетной палате Ульяновской области», статьи 23 и 24 Закона  Тюменской области «О Счетной палате Тюменской области»). Представление должно быть рассмотрено проверяемыми органами и организациями, после чего о результатах рассмотрения в обязательном порядке незамедлительно извещается контрольный орган субъекта Российской Федерации. Предписания контрольных органов субъектов Российской Федерации  подлежат обязательному исполнению. Такие предписания могут быть обжалованы в судебном порядке. Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Архангельской области) контрольным органам субъектов Российской Федерации  права направления проверяемым органам и организациям представлений и предписаний не предусмотрено.

На основании изложенного, можно сделать вывод, что законами субъектов Российской Федерации контрольным органам субъектов Российской Федерации предоставлен довольно широкий круг полномочий. Вместе с тем отдельные положения законов субъектов Российской Федерации не соответствуют законодательству Российской Федерации.

Заключительные положения

Проведенный обзор дает представление о том информационном материале, который может быть использован для совершенствования законодательства, регулирующего  отношения в сфере деятельности контрольных органов субъектов Российской Федерации.

Как было указано ранее, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочия контрольных органов субъектов Российской Федерации, определяются законами субъектов Российской Федерации. При этом субъектам Российской  Федерации предоставлены широкие возможности по их определению.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, закрепляя единую бюджетную систему страны, фактически установил единые начала управления всеми финансовыми ресурсами государства. В то же время в России на сегодняшний день нет законодательно закрепленной единой системы государственного финансового контроля, где были бы четко определены единообразные формы и методы финансового контроля, взаимоотношения контрольно-счетных органов субъектов Российской  Федерации со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными контрольно-ревизионными органами федеральных органов государственной власти, устранены имеющиеся в осуществлении финансового контроля противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Поэтому в субъектах Российской Федерации  фактически осуществляется правотворчество о финансовом контроле без учета правового единства бюджетной системы России. Контрольные органы субъектов Российской Федерации имеют разный правовой статус.

В связи с отсутствием четкой регламентации этого вопроса на уровне федерального законодательства, субъектам Российской Федерации при определении статуса и полномочий органов государственного финансового контроля можно руководствоваться также и другими источниками, затрагивающими данную проблему, в части, не противоречащей бюджетному законодательству Российской Федерации. В частности, на двадцать четвертом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств (Постановление № 24-11 от 4 декабря 2004 года) был принят Модельный закон «О государственном финансовом контроле», которым были установлены единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории государства, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия.

В статье 8 указанного Модельного закона определяется, что контрольно-счетные органы государственно-территориальных субъектов являются высшими органами государственного финансового контроля в регионах, действующими на основании конституций и уставов государственно-территориальных субъектов и законов государственно-территориальных субъектов о контрольно-счетных органах.

Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации неоднократно предпринимали меры по ускорению процессов по принятию единой концепции государственного финансового контроля в России и федеральных законов. Не дожидаясь принятия указанных нормативных актов, с целью унификации законотворчества о контрольно-счетных органах в субъектах Российской Федерации ими был разработан и на шестой конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации рекомендован к использованию при осуществлении регионального законодательства Модельный закон «О Контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации» (далее – Модельный закон).

Модельный закон устанавливает оптимальную структуру контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. К основным принципам его деятельности Модельный закон относит их независимость от проверяемых ими организаций и защищенность от постороннего влияния. Он должен создаваться законом субъекта Российской Федерации с правом юридического лица, обладающего функциональной, организационной и финансовой независимостью. В Модельном законе также предусматриваются единые подходы к определению задач контрольно-счетного органа, по составу и порядку образования, организации деятельности, определению компетенции, гарантии правового статуса, материальному обеспечению сотрудников контрольно-счетного органа.

На территории Свердловской области вопросы полномочий контрольного органа субъекта Российской Федерации отражены в Областном законе от         26 мая 1997 года № 35-ОЗ «О Счетной палате» (с последующими изменениями) (далее – Закон). Проведенный анализ показал, что не все положения Закона, регулирующие вопрос полномочий Счетной палаты, созданной при Законодательном Собрании Свердловской области, соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, например, в пункте 2 статьи 9 Закона предусмотрено, что «Счетная палата самостоятельно (в случаях, предусмотренных областными законами) или по поручению палат Законодательного Собрания Свердловской области осуществляет финансовую экспертизу прогноза экономического и социального развития Свердловской области, проекта закона об областном бюджете и отчета об его исполнении, проектов областных законов о бюджетах внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении, проектов областных законов, предусматривающих расходы за счет средств областного бюджета или внебюджетных фондов либо влияющих на разработку и исполнение областного бюджета и бюджетов внебюджетных фондов». Однако в пункте 1 статьи 157 Бюджетного кодекса к бюджетным полномочиям органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами, отнесено проведение экспертизы проектов бюджетов субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации». При этом «прогноз экономического и социального развития Свердловской области» в соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации не входит в систему бюджетного законодательства Российской Федерации. Кроме того, в Законе не предусмотрено проведение соответствующей экспертизы долгосрочных целевых программ, так как они в настоящее время утверждаются Постановлением Правительства Свердловской области, а в соответствующей статье Закона указано лишь на проведение экспертизы законов Свердловской области.

В пункте 4 статьи 13 Закона предусмотрено, что «исполнительные органы государственной власти Свердловской области, организации и их должностные лица обязаны предоставлять Счетной палате, ее аудиторам и инспекторам сведения и документы, необходимые для проведения проверок финансовой отчетности, ревизий и экспертиз. Органы местного самоуправления муниципальных образований обязаны предоставлять Счетной палате, ее аудиторам и инспекторам сведения и документы, необходимые для проведения проверок финансовой отчетности, ревизий и экспертиз в части использования средств, выделенных из областного бюджета и внебюджетных фондов». Однако в данном Законе отсутствует указание на то, в каких именно организациях Счетная палата Свердловской области имеет право проводить соответствующие контрольные мероприятия и, соответственно, какие должностные лица ответственны за предоставление сведений и документов, необходимых для проведения таких проверок (поскольку при наличии действующей формулировки Счетная палата имеет право на проведение проверки в любой, в том числе коммерческой организации, в том числе и не на территории Свердловской области). Также в соответствии с пунктом 2.1. статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. Аналогичное право в части отношений с территориальными государственными внебюджетными фондами финансовым контрольным органам субъекта Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации не предоставлено.